树立空间发展理念，促进经济高质量发展

 北京2020年8月25日 /美通社/ -- 从高速增长向高质量转型，为什么必须实现空间的高质量发展？什么是空间发展和空间均衡？为什么要推进城市化的高质量发展？如何实现城市化高质量发展？2019年6月11日，在由中国网和云河都市研究院共同主办的“开放与创新中国城市高质量发展研讨会”上，杨伟民先生主旨发言对这些问题做出了权威和详尽的解答。

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，我觉得高质量发展可以从两化角度概括，因为经济发展是在工业化和城市化的两化过程当中实现的，可以说推动经济的高质量发展一定意义上就是推动工业化的高质量发展，推动城市化的高质量发展。

当然这两化的高质量是互动的，缺一不可。如果工业产品质量很好，技术水平也很高，但是山河破碎到处都是工厂，村村点火，处处冒烟，环境治理不好，这就不是高质量。所以光有产业和产品的高质量不足以构成全面的高质量，必须要实现空间的高质量。

什么是空间发展和空间均衡

空间发展和空间均衡实际上就是讲要用什么样的理念和思想来推进城市化的高质量发展。发展是一个使用概率非常高的词，发展可以归纳为三个发展：一个是经济发展；一个是人的发展，以人为本的发展，也叫社会和谐，社会进步；还有一个就是可持续发展，强调生态环境保护。

这三个发展在不同的空间，其发展的内容和程度是不一样的，不可能在不同的空间完全等比例、等量地去贯彻三个发展。比如说乡村振兴战略就不可能在所有的国土上都去实施，它只能在有乡村的地方才能实施。东北振兴战略也不可能在东北所有的地区去振兴经济。东北地区专门划了一个东北虎豹国家公园，在那里肯定不能振兴经济，而是要让更多的东北虎豹回国、回家。所以不同的发展、不同的战略要落实到具体的空间。 

我讲三个典型地区的案例。一个是三江源，是青藏高原的核心地区。在那里不可能搞工业，因为氧气含量都不够。搞农业也不行，植物都长不好，我去过玛多县，连树也不长。这样的地方怎么发展经济呢？如果想推动经济发展就只能多放牧，但是过多地放牧会破坏生态。超载过牧后，水源涵养功能和防沙功能都会遭到破坏。这个地区每年向下游提供大量清洁的水资源，如果破坏了这个地方的生态，那就是破坏了长江、黄河的水源地。但是如果只是保护生态环境，当地牧民生活水平怎么提高？这个地区也是深度贫困的地区，脱贫攻坚怎么办？现三江源20多万平方公里的范围内都划成国家公园，每家有一个生态工人来保护生态环境。这样一来既保护了环境又解决了民生问题，解决了人的发展问题。未来二氧化碳排放权的交易市场建立后，不光有中央财政转移支付，其他市场化的资金也会转移到那里去，生活水平会不断提高，就能够实现绿水青山变成金山银山。

第二个地区案例是深圳，深圳的经济发展非常好，高楼林立，去年GDP总量已经超过了香港，财政收入非常高，科技创新能力也非常强。但是在人的发展方面，深圳最大短板就是房价过高，商品房过少。深圳有两千万人口，大概有一千万套房子，按道理来讲好像够了，但是房价为什么这么高？因为深圳的一千万套房子只有一百六十万套左右是商品房，也就是说两千万人抢这一百六十万套商品房，房价不高才怪。居住是人发展的最基础条件，如果住不起，未来企业拿什么吸引人才？深圳在经济发展、人的发展、可持续发展的三个发展当中，最大问题是人的发展怎么落地？这当然涉及到土地的问题。

第三个地区案例是北京，经济发展很好，社会发展以及其他的公共服务，比如教育、医疗也很好。虽然住房问题和深圳有相似性，但比深圳还是好一些，北京最大的问题是资源和环境的短板。北京的地形是一个簸箕型，东北西三面都是山，如果没有强劲的大风，本地产生的污染和南边过来的污染就会停滞在北京的上空。北京还有一个问题是水资源不够，因为上游的森林被破坏掉了，而且这不是新中国成立之后破坏的，是历朝历代破坏掉的。原来北京不是一个缺水的地方，现在只剩下两个人工的装水盆，一个官厅水库，一个密云水库。如果继续集聚功能，集聚人口，水从哪里来？现在南水北调的水过来了，短期内能满足需求，但是长期继续下去的话南水北调的水恐怕也不够用。

从以上三个例子可以看到，在全国每一个地方都可以找到三个发展存在的不同问题，各地方经济发展、社会发展、生态环境保护内涵是不一样的，所以需要精细化地设计政策。

什么叫空间发展呢？就是在一定的空间实现经济发展、人的全面发展、可持续发展三者的均衡。既要有财富增加，也能公平分享到所有人，还能保持自然的再生能力。

这个空间可大可中可小，大的比如说在长三角地区实现三者的均衡。中的比如说上海都市圈，上千平方公里，上千万人口集聚怎么实现三者之间的空间均衡。小的比如一个县，几百平方公里，十几万人口怎么实现空间均衡。大大小小的空间单元都有一个如何实现三个发展均衡的问题。

城市的高质量发展是在经济发展、人口集聚和资源环境承载能力之间实现均衡。高质量的城市化是谋求全国每一个城市都实现三者之间的均衡。

为什么要推进城市化的高质量发展

目前中国在空间上或者在城市化方面存在四大结构性失衡。

第一是经济与人口的失衡。虽然人口在向大城市集中，但是却受到户籍制度的限制，使得农民工不能在当地落户，这可能导致一个农民工一生少工作二十年。这种情况一方面造成中国社会过早进入到劳动力短缺的时代，另一方面，一生少工作二十年的农民工很难进入中等收入群体。根据国家统计局数据，中国四十年的高速发展只产生了四亿多中等收入群体，对这个群体进行结构分析发现其实很少有真正的工人和农民进入到了其中。工人和农民是中国就业的主体，如果大都还是低收入甚至一部分人还处在贫困状态，市场扩大当然就会受到限制。中国的生产能力增长很快，2011年已经变成了世界第一制造大国，但目前仍然不是第一市场大国。农民工不能落户还带来高技能工人的短缺。现在讲要提高制造业的质量，但是如果农民工没有办法在当地落下来、融入当地社会，是培养不出大国工匠的。

第二是财力和人口的失衡。一方面经济在向大城市和特大城市集中，另一方面我们的税制和财政体制不能平衡地区之间、城市之间人均财力的差距。我记得过去差到13倍，后来是差8倍，最近可能稍微缩小了一点。各个地区的人均财力或者人均财政支出水平决定了地区之间公共服务的差距、社保的差距、基础设施的差距，这些也是带来生活差距的主要原因。收入是很重要的一个方面，但是收入并不能完全决定生活水平。 

第三是土地和人口的失衡。城市化是农村人口向城市集中，但是从农村进入城市的近三亿人口没有办法把原来居住的宅基地搬到城市里来，现在制度不允许这么做。加上户籍限制，就出现了虽然允许流动就业，但是不允许农民工及其家庭成员落户的现象。体制上的冲突一方面带来农村宅基地大量闲置，另一方面城市居住用地严重短缺，从国际比较来看中国城市的居住用地是非常少的。城市之间，一二三线城市土地配置与人口流动也是不合理的。一线城市流入人口多，但是给的居住用地并不多。而且还有一个用地结构问题，给工业用地多，给商务用地多，给居住用地少。但是在部分人口净流出的三四线城市，居住用地却还在增加，这种状况长此以往，最后肯定会导致住宅空置问题。

第四是资源环境与经济人口的失衡。中国是按行政区划来搞发展的，比如上海是按照上海的行政区来开发，而不是按照城市群来开发，北京也是只按照北京的行政区来开发，而不是按照城市群来开发。这导致了城市功能过于集中于主城区，开发强度过高的主城区和周边形成了巨大差距。

如何实现城市化高质量发展

第一要清晰定义城市。现在说城市的时候有三个概念：第一个概念是行政区的城市，例如北京行政区划面积是1.64万平方公里；第二是城区的城市，设区的地方属于城区。但是现在三大直辖市已经把所有的县都改成了区，把崇山峻岭也都改成区了，这就把行政区和城区两个城市的概念完全混同了，造成了城市化政策的混乱；第三个概念是真正经济意义上的城市，实际上是主城区或中心城区的概念。基于这些情况，精准施策需要有一个清晰的城市定义。比如限制北京的房价，需要具体到限制北京什么地方的房价。密云原来是县现在叫区，假设密云不是真正经济意义上城区的话为什么要限制？包括户籍管制、汽车限行和住房限购都有类似问题。然而现在的政策往往没有把城市的概念说清楚。

第二是放宽户籍管制。在超大城市限制人口落户中心城区的时候，例如北京六个主城区是中心城区，那要限的应该就是六个主城区，而像密云、延庆等离中心城区很远的边缘地区就没有必要限制了。主要控制主城区6区的人口，允许在密云等中心城区以外地区落户，这就是政策的精准化。同时要改进在主城区落户的积分制，要放宽农民工的积分条件，如果没有这些人，北京、上海、广州、深圳这些特大城市都没有办法运行。

超大城市以外的所有城市应该放开落户限制，但不是现在的抢人大战，而是优先解决已经在城市就业多年，缴社保，纳税的那些人，这些人很多是农民工。要优先解决存量问题，然后再说增量问题，个别的顶尖人才是另外一回事儿。城市政府要负责就业人口以及家庭成员在本市的公共服务，实现市民待遇，有户籍和没有户籍应该完全一个样。很多地方出台了廉租房、租赁房的政策，但这两部分人口完全是不同的待遇，要打破这个差距。我们要讲公平正义，不能再把城乡二元体制搬到城市来变成新的二元体制，这会带来社会不公。

第三是完善农村建设用地产权制度。农村集体建设用地和农村宅基地的所有权不要变，但可以创造一种符合中国特色的产权制度。这样，这些土地才能进入市场，只有进入市场才能给农民，给农村集体经济组织解决财产增值即财富来源问题，也才能真正使广大农民进入中等收入群体。如果能够真正提高广大农民收入水平，有更多的中等收入群体，我们就可以不那么依赖国外市场，在应对中美贸易摩擦时就能把主动权掌握在自己手里。

第四是改革住房制度。要打破住宅用地垄断，打破住房供给垄断，打破单一市场结构，改革房地产税、改革住房公积金制度，同时还需要建立政策性住宅银行。

第五是要以城市群为主体。不能再按照行政区划单个城市地去搞城市化了，一开始布局的时候就要以城市群来推动城市化。从未来二三十年看，会形成六个一亿人口规模的大城市群：京津冀、长三角、粤港澳，成渝、长江中游、中原；形成8个千万级以上人口的城市群：山东半岛、辽东半岛、哈长地区、福建沿海、关中平原、北部湾、呼包鄂榆、天山北坡。大城市群内部也可以形成城市圈，几个城市圈最终构成一个大的城市群。

第六是编制空间规划。什么叫空间规划？经济社会发展规划，也就是五年规划的对象是全国的经济社会发展。空间规划是规划空间发展，是把经济发展、人的发展、可持续发展三者结合到一起，在一个地区怎么去做的规划。主要的内容是明确三区三线三网。过去讲三区三线，我又加了三网，就是城市网、基础设施网、生态系统网。编制方法是要上下两层互动，一个是从基层把各个规划图叠加起来，一个是以大城市群为主体统筹考虑，最后两张图合并成一张可操作的百年规划图，一张蓝图干到底。

总之，我们要树立空间发展的理念和原则，在一个空间范围内实现人口、经济、资源环境的协调，这就是空间的高质量发展。

国家发展改革委规划司和云河都市研究院开展的《中国城市综合发展指标》已经研究了多年，积累了丰富经验，是城市高质量发展的体检报告，对城市高质量发展很有价值。希望进一步聚焦城市高质量发展，不断丰富和改善指标体系，在推动城市高质量发展中发挥更大作用。（作者：杨伟民 全国政协常委）

树立空间发展理念，促进经济高质量发展
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