北京中建政研信息咨询中心投融资组组长
从2014年，国家倡导在基础设施建设及公共事业领域运用PPP模式以来，不到两年的时间，全国开展PPP项目6000多个，涉及资金高达8700万亿，这样成绩的取得一方面得益于国家顶层设计，“举国推广”，另一方面得益于社会资本的积极响应和咨询机构的积极介入。
财政部、发改委、建设部等国家部委密集出台文件，包括实施PPP模式基础法律法规和针对行业的实施原则，比如财政部下发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》等等规范性文件。
从一系列的政策中，不难看出，这些文件都属于框架性文件，属于基本要求层面的文件，对于一个面向全国推广的建设模式是远远不够的。PPP模式在中国还是一种全新的模式，是政府职能转变过程中的一个积极尝试，是缓解地方政府债务压力的有效手段，是激活社会资本、拉动经济增长的有效手段。截至目前，第一部PPP法还在面向社会征集意见。PPP模式与现有的大部分法律制度相关但又不能完全适用。比如对于项目公司性质的准确界定问题，从项目公司股权结构来看，国家明确规定政府投资不能超过50%，因为PPP项目都具备很强的公共性，这就决定了政府在项目公司中拥有否决权，这便具备了一定的行政性质，社会资本控股是为了更好的运营，获取更多的回报和承担更大风险，即项目公司兼具行政和市场双重属性。
所以我国推广PPP模式，在很多方面需要创新。但创新的一个前提是深刻理解PPP模式的精神内核，在具体项目的操作上当以“合作共赢，风险共担”为指导思想。在创新的前提下，PPP模式在宏观层面上的意义又是什么呢？
第一，社会效益最大化。根据国家发改委的要求，主要是在基础设施和社会公用事业领域运用PPP模式，这两大类项目都一个共同点就是都具备很强的公共性，公共性的目标就是追求社会效益最大化。
第二，加速政府职能转变。以前政府包揽所有公用事业和基建的建设任务，PPP模式吸引社会资本参与，政府从传统的“总承包”转变为监督者。社会资本参与其中，在合理利润的刺激下，他们自然生出提高服务和降低成本的动力，这样能更大程度上使资源效益最大化。即PPP模式需要更多的社会资本参与进来，实现“基础设施和公用事业”市场化运作。
以上两点是从宏观层面理解PPP模式的关键，在此前提之下，来解析PPP模式的实际问题，在具体PPP项目实施过程中最为关键两个点是融资能力和后续的运营能力，这两点又交互影响。
第一，当前PPP融资渠道主要是银行贷款，渠道非常单一，而且审批手续繁琐，尤其是对于民营资本，银行在整体上授信额度低，要求条件高，致使民营企业融资变得非常困难，这也是导致当前民企在PPP实务参与积极性不高的一个因素。因此PPP模式推广需要我们整个投融资体系需要创新，从投资角度来说，社会资本方也是杠杆投资，需要国家调整我们的金融体系快速创新。将来，最主要的投资模式应该是资产证券化。但是一般资产证券化的周期在5到8年，而PPP项目最低运营期限是10年，在这方面需要国家在相关法律制度上进行创新。
另外，融资成本过高也是当前融资难的一个关键因素。融资成本直接计入项目公司成本，这容易导致两个方面的结果，最坏的是项目公司资金链断裂，导致建设不能如期完成，甚至搁浅；其次是因为成本过高就意味着政府需要向项目公司支付更多的资源作为补充，解决这个问题的一个有效方式就是利率的快速市场化，当前我国金融机构存在政策红利，即存贷直接的利率差值。利率市场化能使融资成本快速降低。
第二，诚信方面的制度体系建设。诚信制度建设对象是包括全社会成员在内的整体，包括政府、社会团体和个人诚信建设，当前大部分社会资本方对政府诚信问题都存在不同程度的疑虑，这是过去长时间以来形成的一个观念，导致这一结果的直接原因就是政府利用其行政职能在社会实务强制干预，同时没有明确的责任，社会资本方与政府发生纠纷时，社会资本方处于劣势地位，所以政府诚信建设的第一步当是角色的转换，由过去的主导者转变成监管者和相关服务的提供者，这也正是国际提倡PPP模式的一个理念之一——加速政府职能转变。另一方面加强社会资本方诚信体系建设。从诚信总体制度设计上其关键点在于对违约成本低标准的设置，一般而言出现违约的客观原因在于违约成本低，违约方要承受很高的代价，就不至出现随意违约的情况。
（王树海：北京中建政研信息咨询中心投融资组组长，北京海方格投资咨询有限公司首席专家顾问，星云基金创始合伙人，PPP投融资专家）
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