来源：中国网
——解读土地储备新规范
北京中建政研信息咨询中心 梁舰 费俊亮
2016年2月2号，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)，以下简称“4号文”。4号文明确提出清理压缩现有土地储备机构，进一步规范土地储备行为，合理确定土地储备总体规模，妥善处置存量土地储备债务，调整土地储备筹资方式，规范土地储备资金使用管理，推动土地收储政府采购工作，加强土地储备项目收支预决算管理，落实好相关部门责任等九项规范。其核心概括为：土地储备的组织管理、债务管理、资金管理、采购管理和土地收储规模控制，即“四管一控”。
4号文的出台，一、继承和延续了之前的土地储备规范制度;二、更加严格地规范土地储备和资金管理行为;三、促进土地储备项目运行模式的革新。
一、前期土地储备政策的延续
此次针对土地储备的规范整理并不是突然问世，之前发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发[2012]162号)、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014[43号)以及《地方政府存量债务纳入预算管理》(财预[2014]351号)等，都分别涉及到土地储备机构管理、融资管理、债务管理等相关规范。其中，162号文在土地储备机构、土地储备规模、前期开发、融资行为和资金管理都有明确规定。43号文明确了政府性债务通过发行政府债券进行融资;463号和351号文分别规范了土地储备融资和土地储备债务等行为。
二、土地储备机构规模与功能得到细化
1、机构规模缩减。4号文对清理压缩现有土地储备机构提出了明确要求，各地区应当结合事业单位分类改革，对现有土地储备机构进行全面清理。每个县级以上(含县级)法定行政区原则上只能设置一个土地储备机构。
2、储备行为进一步规范。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务。另外，各地土地储备总体规模应当根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。
3、停止向银行举借土地储备贷款。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
三、遏制地方政府债务继续扩大
4号文进一步规范土地储备和资金管理行为，强调合理确定土地储备规模、妥善处置存量土地储备债务、调整土地储备筹资方式、规范土地储备资金使用管理、加强土地储备项目收支预决算管理，这些规范一方面有助于从源头上划分土地储备与城市公共建设的关系，改革粗放型的土地供给模式，让土地使用朝着更加规范、高效、集约化方向发展;另一方面也有助于各地政府更清晰的认识到本级财政下的资产负债情况，建立健康的地方政府资产负债表，防止利用土地储备过度举债，减轻地方政府债务压力。
四、促进土地储备项目运行模式的革新
4号文第7条提出“推动土地收储政府采购工作”，很显然，土地储备项目可以采取政府购买服务的模式，也是对“停止向金融机构进行融资”的响应。
4号文提出土地储备资金从四个渠道筹集，全部是财政性资金，排除了银行贷款、理财、基金等形式。同时提倡政府购买服务，内容包括：拆迁安置补偿;土地前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。可以推断，土地储备项目将呈现：政府购买服务模式盛行;原有的城投、部分土储机构、园区开发公司将摇身一变为社会力量，服务提供方(项目承接主体或供应商);银行贷款的对象不再是土地储备中心，而是服务提供方;银行贷款的还款来源将不再是土地出让收入;贷款期限将延长。综合这些趋势，土地储备项目的运行模式就是一种简化的“PPP”模式。
43号文已经提出：推广使用政府与社会资本合作模式(PPP)，但在列举的领域里没有提土地储备，在之后的PPP各个文件中也未列举土地储备项目，一直以来，关于土地储备融资的限制性要求就比较多，导致关于土地储备项目能不能搞PPP模式，存有模糊。而且，由于土地储备采取PPP模式，极易与BT模式混淆，因此PPP模式在土地储备项目中一直是没有涉足的。
新规4号文的提出，完全禁止了土地储备机构向金融金钩融资，而且城投公司不参与土地储备工作之中，推崇政府购买服务的模式开展土地储备项目。4号文对2014年12月底之前发放的存量土地储备贷款，明确了如何处理，对于2016年1月1日之后，如何安排，也很明确。但对于2015年各类金融企业给土地储备机构发放的融资，怎么处理，没有明确。
如果土地储备引入PPP模式，一方面减轻地方政府债务的同时，也促进地方基础设施建设、地区开发乃至城市的发展。
(费俊亮：中建政研信息咨询中心专家委员会委员，北京恒兴永业信息咨询有限公司 项目总监。梁舰：中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会副秘书长，PPP咨询与研究中心主任，中建政研信息咨询中心主任。)
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