中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会副秘书长
PPP咨询与研究中心主任
北京中建政研信息咨询中心主任 梁舰
目前，我国在片区开发中运用PPP模式还处在探索阶段，缺乏专门的政策性文件和技术指标。全国范围内以PPP模式操作并落地的片区开发项目相对较少。在片区开发中包含的单体项目可能是土地一级综合整理、存量项目转PPP项目、新建项目等，因此在PPP模式下单个项目选择实操方式时，不同单体项目可能需要采取不同的运作模式。本文就PPP模式在片区开发中相对于单体项目的特点并结合中建政研在片区开发PPP项目的实操经验展开分析。
从整体流程上看，片区开发和单体项目在操作基本流程类似，但在实操时更为复杂，这是由片区开发项目相对于单体项目几个特点决定的。1.对资金需求体量大;2.包含多个单体项目;3.建设面积较大;4.建设运营周期长;5.涉及到不同主管部门等特点。比如，在片区开发项目中，项目种类分为：无收益项目、准经营性项目、经营项目;回报方式可能是：政府可用性补贴、政府购买服务、绩效付费、使用者付费等;不同单体项目的经营期限不同等。
那么在实务操作中如何处理这些问题?
首先，政府要做好服务工作，成立专门协调机构，协调好各主管部门，简化审批流程。比如一个片区开发项目中可能包含医院、公路/轨道交通、电影院、公园、给排水、地下综合管廊等多个单体项目。这些项目归属不同主管部门，所以需要相关各个主管单位联合设立管委会，专门协调PPP项目申报、审批、监管等事宜，目前通常的做法是由本级政府副市(县)级领导牵头，由各主管单位负责人组成管委会专门负责协调。
其次，确定付费机制。
我们以一个包含具备向终端用户收费的和不具备向终端用户收费(即采取“政府付费”的付费机制)，且需要进行一级土地整理的项目为例进行说明。
因为是多个单体项目组成的项目集群，付费方式可采取可用性付费、运营绩效付费、综合体内部平衡等几种方式。
①可用性付费
因为该项目涉及一级土地整理和后续的建设，如果进行统一核算，那么势必会使程序复杂化。因为土地是一次性使用成本(PPP项目的最终的归属权是政府，在基建和公用事业建设方面没有加入土地的时间成本)，且政府可从后续的出让土地使用权获得相应收益，所以前期土地整理宜单独核算。可由PPP项目公司成立土地整理子公司，主要配合政府相关主管部门进行土地一级综合开发整理，采用分片区管理、滚动开发、单独核算方式，政府审定单独出让地块投资成本后支付可用性服务费;政府对公建项目依据当年实际投资综合确定可用性服务费金额并按期支付。公建项目建成后，相关运营维护内容由项目公司负责。
②运营绩效付费：
在对可向终端用户收费的准经营性项目，可采取运营绩效付费，收费价格依照市场价格与项目公司自主决定相结合的方式定价;对项目内采用政府付费机制道路、绿化、路灯等公共配套设施和公建项目的维护等内容的运营，以运营绩效付费方式予以支付。
③综合体内部平衡
在综合体内经营性项目/准经营性项目与政府付费项目可采取内部平衡方法,这样可以减轻政府支付负担同时可激励社会资本方积极性。比如，片区内提供义务教育的学校是不可能获得经营性补偿，同时该片区内有经营性项目：如超市，可对人流量进行预估，再参照市场上超市正常收益进行核算，以最终的收益平衡政府在义务教育学校项目上的付费。
第三、如何进行物有所值评价?
根据财政部2014年11月29日发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)的规定：财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评价(可行性、合理性、可完成性)和定量评价(公共部门比较值)。物有所值评价结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据。财政部门(PPP中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
根据以上原则，在对片区开发项目进行物有所值评价时，除了7项基础指标和3项附加指标之外，还应考虑整个项目的社会实际效用，尤其是在城镇开发中的社会效用。另外在综合体项目进行评价的基础上对单体项目也需进行物有所值评价，这时不仅需要关注单体项目本身的“绩效”，还因注重该单体项目对项目综合体的影响。
第四 社会资本方应具备的能力
社会资本方应在完善基本建设(包括土地一级综合开发整理项目和公建项目)的基础之上，实现有效运营，能较好的提供公共服务，能够交付所需要的产出。
总结：在片区开发中运用PPP模式的法律法规、政策性文件缺失的情况下，在进行具体操作时需灵活运用现有标准。第一、政府要做好服务工作，简化审批流程;第二、确定适当的付费机制;第三、进行物有所值评价;第四、考察社会资本方的能力。在对单体项目考察的同时对综合体项目进行可行性论证，采取合适单体项目的操作模式;在财政预算上采用综合体内部平衡与单体项目评价相结合。
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